依法行政即行政机关根据法律法规的规定取得、 行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。 社会保险的依法行政包括依法决策、 依法履职、 严格执法、 依法保障劳动者和公民的社会保险权利。 社会保险工作涉及人民群众最关心、 最直接、 最现实的利益问题， 在保障和改善民生、 促进社会和谐中发挥重要作用。 只有深入推进依法行政， 不断提高社会保险依法行政的效果， 才能更好地发挥社会保险在保障民生民权、 维护社会和谐稳定中的作用。

　　从法制建设到文化氛围，我国社会保险依法行政面临诸多挑战

　　自2004年国务院发布 《全面推进依法行政实施纲要》 以来， 社会保险领域的依法行政已经取得了一定的成效。 2010年， 《社会保险法》 的颁布为社会保险依法行政提供了法律依据。 与此同时， 社会保险依法行政仍然面临诸多挑战。

　　（一） 社会保险的配套法规方面。 《社会保险法》 的颁布解决了社会保险领域长期 “无法可依” 的局面。 由于多方面的客观因素制约， 《社会保险法》 的很多规定具有原则性和纲领性的特点， 其中有大量的授权性规范， 涉及公务员参加养老保险办法、 社会保险统筹层次的提高、 社会保险费的征收主体等， 依据 《社会保险法》 的授权，这些方面由行政机关决定。 迄今为止， 社会保险的配套法规政策的供给仍然不足。 一些已经实施的法律制度距离可执行性不够强。 例如，先行支付工伤保险待遇还没有建立起系统配套的制度体系。 此外， 一些社会保险配套法规的合法性不足， 下位法违反 《宪法》 和法律的现象时有存在， 损害了社会保险法治的权威， 破坏了社会保险制度的统一性。 例如， 在国际金融危机发生后， 为解决日趋严重的就业问题， 政府开始实践探索扩大失业保险基金支出范围用于援企稳岗， 有关部门发文扩大失业保险基金支出范围。 从依法行政的视角来看， 失业保险基金扩大支出范围特别是对困难企业发放岗位补贴， 在我国现行法律中找不到任何依据， 其内容和精神有违其上位法———《失业保险条例》及 《社会保险法》。

　　（二） 社会保险行政执法方面。 随着 《社会保险法》 的颁布实施， 参加各类社会保险的人数迅速增加， 社会保险覆盖范围从城镇扩大到农村， 从国有企业扩大到各类用人单位， 从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民， 越来越多的人参加社会保险， 社会保险开始朝着应保尽保的方向发展。 但是， 由于种种原因， 社会保险远远没有完成从“制度的全覆盖” 到 “人员的全覆盖”， 应保未保的人群还有不少，特别是农民工社会保险参保率仍停留在较低的水平， 其中的原因是多方面的。 为了降低用工成本， 为数不少的中小微企业采用各种手段规避为员工缴纳社会保险费的义务，从一个侧面反映了社会保险执法水平有待提高。 用人单位瞒报、 漏报缴费人数， 降低缴费基数， 少缴社会保险费， 个人用欺骗手段冒领社会保险待遇， 反映出社会保险依法行政亟待解决的问题。

　　（三） 依法行政的法律文化氛围方面。 社会保险依法行政， 需要在整个社会营造良好的法律文化氛围。 如果能够形成一种知法、 信法、 守法、 用法的法律文化氛围，依法行政成本低、 效果好， 否则，依法行政成本高， 且很难取得较好的法律效果。 人社部社会保障研究所承担的 《社会保险法》 实施情况课题的研究结果显示， 尽管大多数人表示了解 《社会保险法》， 但是非常了解的只占4.6%， 不太了解和很不了解的占28.3%。 社会成员对《社会保险法》 的认知程度还不够理想， 公民的社会保险法律意识水平仍有待提高： 一些中小微企业主法律意识淡薄， 千方百计设法规避缴费义务； 不少劳动者法律意识淡薄， 主动提出不参保。 参保人员中断保的现象也比较严重。 另外， 虽然依法行政， 建立法治政府、 责任政府、 服务政府的理念已经成为社会保险行政部门工作人员的主流观念， 但一些工作人员还是秉持公权至上的信条， 使得政府法定职责难以得到全面履行。

　　补足社保法律、 扫清观念障碍， 我国社保依法行政要做好三方面工作

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 指出： “各级政府必须坚持在党的领导下、 在法治轨道上开展工作， 创新执法体制， 完善执法程序， 推进综合执法， 严格执法责任， 建立权责统一、 权威高效的依法行政体制， 加快建设职能科学、 权责法定、 执法严明、 公开公正、 廉洁高效、 守法诚信的法治政府。” 社会保险依法行政需要以 《决定》 为指导， 着力做好以下几个方面的工作：

　　（一） 完善社会保险的配套法规， 夯实社会保险依法行政的制度支撑。 最核心的就是健全完善社会保险法制体系， 重点是加快 《社会保险法》 配套法规的制定， 提高社会保险配套法规的质量， 增强可操作性， 着力解决社会保险依法行政过程中法律依据不足、 制度短缺的问题。 健全社会保险依法决策机制， 依据 《决定》 的精神， 把公众参与、 专家论证、 风险评估、 合法性审查、 集体讨论决定确定为社会保险重大行政决策的法定程序， 确保决策制度科学、 程序正当、 过程公开、 责任明确。 健全对社会保险行政法规、 政府规章、 地方性法规和重要的执法规范性文件的备案审查制度， 着力解决社会保险法治体系内部因配套性和协调性差而影响实施效果的问题。 当前需要积极制定 《基本养老保险条例》，明确机关事业单位养老保险改革的具体办法，推进基本养老保险制度一体化， 给参保人更稳定的权利预期； 研究制定 《基本医疗保险条例》，推进基本医疗保障管理体制一体化， 建立高效运行的医疗保险和服务体系； 修改 《失业保险条例》，使之能够更好地适应新形势下保障频繁流动的职工失业保险权益的需要； 完善工伤保险和生育保险制度。

　　（二） 以严格执法为保障， 进一步凸显政府在社会保险中的责任。 社会保险行政部门应该以 《社会保险法》 和其他法律法规为依据， 坚持合法行政、 合理行政、 程序正当、 高效便民、 诚实守信、 权责统一的原则， 全面履行 《社会保险法》 赋予的职责， 遵守法律没有特权， 执行法律没有例外。 社会保险依法行政必须坚持执法必严， 加大惩处各种社会保险违法行为的力度， 决不让违法者获利， 通过严格执法形成人们不能违法、 不敢违法的法治环境， 解决 “违法成本低、守法成本高” 的问题。 服务行政是社会保险依法行政的重要特点， 社会保险工作中的登记、 监察和处罚等公权力功能， 都是围绕着社会保险给付与服务这一根本目标而开展的， “寓民生于行政执法之中”。为此， 在社会保险行政执法中， 需要突出行政机关的保障和公共服务职能。 社会保险行政机关不得法外设定权力， 没有法律法规依据不得作出减损公民、 法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。 提升社会保险执法效果需要全面落实执法责任制， 完善社会保险执法的绩效评价机制， 将其执法能力和效果、 服务对象对其满意度等纳入绩效考核机制， 形成有效激励和约束机制， 解决行政执法工作的随意性、选择性问题。

　　（三） 加强社会保险法制宣传教育， 培育依法行政的法律文化氛围。 社会保险依法行政最根本的就是如何形成办事依法、 遇事找法、解决问题用法的良好法治环境， 在全社会倡导有问题依靠法律解决的文化氛围。 因此， 需要大力开展社会保险法制宣传教育活动， 提升全民社会保险法律意识， 培育和改善社会保险依法行政的法律文化氛围。 社会保险法律文化氛围的形成， 不仅需要普及社会保险法律知识， 更需要重点传播社会保险法律体系理念， 让理念内化于心、 外化于行。 当前， 需要重点普及的社会保险法律理念是： 社会保险是国家通过立法强制一定范围内的主体通过缴纳社会保险费的方式分摊社会风险的社会保障制度； 社会保险权利是参保人不可剥夺的权利， 国家有责任促进、 保障其实现； 为劳动者缴纳社会保险费是用人单位的法定义务， 不缴、 少缴、 欠缴社会保险费是违法行为， 应该承担法律责任； 社会保险权利不同于私法中的民事权利， 不可随意放弃和处分。对于劳动者和公民而言， 一方面享受社会保险待遇是权利， 另一方面依法参加社会保险、 履行缴费责任也是法定义务。 因此， “劳动者承诺自愿不参加社会保险 ” “劳资双方协商选择参加部分险种” “劳资双方协商确定社会保险缴费基数” “发生工伤事故当事人私了”“农民工可以不参加社会保险” 等观念都是与 《社会保险法》 的立法宗旨格格不入的， 是社会保险依法行政必须扫清的观念障碍。

　　（作者单位： 中国劳动关系学院公共管理系）