就业结构是就业人口在国民经济各部门、各行业、各地区、各领域的分布关系，其实质是劳动力这一生产要素在产业部门、空间区域的数量与质量配置。就业的结构性失衡，是指就业结构与产业结构的不协调，人力资源供给与经济发展需求的不同步。就业的结构性失衡会导致经济增长潜力难以充分发挥，严重阻碍实现更加充分更高质量就业。本文通过研究当前稳定就业局势面临的国内外经济环境，分析经济发展对劳动力需求总量结构与劳动力供给总量结构的错位，并提出解决结构性失衡问题的政策建议，推动实现更加充分更高质量就业。 

　　稳定就业形势面临的国内外经济环境

　　“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向开启全面建设社会主义现代化迈进的关键时期，经济和社会发展环境面临重大机遇和复杂变化，对就业形势也将产生深刻影响。

　　从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。基于此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”期间经济社会发展要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　从国际看，经济全球化遭遇逆流，各主要经济体经济政策以及市场预期充满不确定性，全球产业链分工的基本逻辑发生调整，从过去基于效率配置到现在基于安全考量，造成世界经济低迷，国际贸易和投资大幅萎缩，对我国商品和服务的外部需求产生一定冲击，影响部分地区和产业的就业稳定。

　　在这一背景下，就业领域面临新的任务和挑战，需要结合当前就业总量压力大、结构性矛盾突出的基本特征，以全新视角解释供求矛盾内涵，持续深化推进供给侧改革，深入研判人口结构、科技进步、产业结构和产业转移的变化趋势。 

　　人力资源市场存在需求与供给的错位

　　首先，从地区层面看，各省人力资源总量丰盈度不同，经济发展的区域不平衡导致就业结构失衡。从总体看，就业结构与产业结构接近平衡的省份较少，一是各省份第一产业存在一定劳动力富余，但各省份劳动力富余程度差异较大。二是大部分省份第二产业存在缺工现象，具有强弱不一的就业吸纳能力。三是绝大部分省份第三产业是吸纳就业的重要领域，但各省份吸纳就业能力不一，部分省份接近饱和。

　　其次，各行业增加值的不同增长速度，引致就业的行业结构不断调整，有的行业趋于饱和，有的行业则需要吸纳就业才能实现进一步发展。从全国层面看，制造业、批发零售业具有吸纳就业的潜力，且吸纳就业能力逐步提高，建筑业、交通运输仓储和邮政业、住宿餐饮业、租赁和商务服务业、居民服务业趋于饱和。从省级层面看，所有省份制造业仍具有就业吸纳能力，所有省份的批发零售业、住宿餐饮业均趋于饱和，不同省份的建筑业、交通运输仓储和邮政业的就业吸纳能力具有较大差异。

　　再次，从劳动力供给的角度分析，从受教育结构看，虽然初中及以下所占比重呈下降趋势，高中及以上所占比重均呈上升趋势，但就业人员总体受教育程度仍较低，初中及以下所占比重超过六成。从年龄结构看，就业人员高龄化趋势明显，16-24岁比重逐步降低，65岁及以上比重逐步提高。从产业视角看，虽然制造业、批发零售业仍是城镇就业的重要行业，但全国就业人员向第三产业转移趋势明显，重点集中在批发零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿餐饮业、居民服务业。从职业结构看，农林牧渔水利业生产人员比重持续降低，非农职业比重持续增加，尤其是商业服务业人员和办事人员相关职业增加趋势明显，在就业总量中的比重逐年提高并已经相对过剩。就业人员受教育程度主要以高中及以下为主，年龄结构虽以中青年为主但趋于高龄化，形成阶段性的结构性失衡。从个体就业意愿看，劳动者因个人原因失去工作已经逐渐成为失业的最主要原因，而委托亲友找工作仍旧是失业人员寻找工作的主要途径。

　　最后，从劳动力素质结构看，各类毕业生成长为新生代劳动力，当前维持在1500万人左右。从毕业生结构看，普通本专科毕业生总量和占比持续提高，中等职业教育由600多万人下降低到480多万人，造成劳动力市场技能人才的相对短缺，人力资源市场对具有职业资格的劳动者的需求始终高于供给。从普通本专科毕业生的专业看，本科层次的工学、管理学专业，专科层次的财经、交通运输等专业毕业生数量和占比呈上升趋势，但从当前十大城市部分岗位的求人倍率看，与这些专业相关的职业，如财会人员、行政办事人员、人力资源服务人员、物业管理人员等在部分城市相对过剩。而有些职业存在严重短缺，如眼镜验光员、车工、快递员、推销展销人员、包装工等，需要加大中等职业教育尤其是技工教育的招生规模。

　　随着产业结构升级、区域经济格局调整、教育培训体制改革滞后等因素叠加，现阶段就业领域结构性失衡问题日益突出，成为就业领域的主要矛盾。这种结构性失衡是普遍的、外显的；不仅是存量性的，也是增量性的；不仅存在于区域层面，也存在于产业行业层面。 

　　强化就业优先政策，扩大就业容量，提升就业质量

　　结合构建更加充分更高质量就业促进机制的总体要求，建议政府有关部门做好如下工作：

　　一是按照更加充分更高质量就业的总体要求，强化就业优先政策，解决好就业结构性矛盾。要千方百计稳定和扩大就业，坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业。要更加注重缓解结构性就业矛盾，加快提升劳动者技能素质，重点是紧盯产业发展需求，实时调整人才规划、持续调整人才开发体制机制，不断优化人才队伍结构，实现人力资源结构与产业需求高度契合。要将更加充分更高质量就业作为经济社会发展的优先目标，将保就业作为经济运行合理区间的下限，实施有利于扩大就业的财政、货币政策。要高度重视各地经济社会发展的不均衡性，考虑各地就业结构的基本特点，就业政策也应当各有侧重，对各种就业政策工具的选择也应具有针对性，由此形成具有地区性、行业性特色的就业政策体系。

　　二是加快形成宏观、中观调控新框架的政策工具包，以发展规划为目标导向，积极构建就业政策与财政、金融、产业政策协同机制，在就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合的中宏观经济治理体系中，解决结构性失衡问题。强化就业优先政策的实施，需要根据就业形势和工作重点的变化，及时调整、充实、创新各项就业政策，重点将涉及扩大需求、改善供给、调节供求、防控风险的有关政策工具提升至宏观、中观层面，作为调控工具。

　　三是发挥就业政策的周期调节功能，根据经济发展的阶段特征解决就业的结构性问题。经济运行处于下行阶段的，应以实现更充分就业为首要目标，在此基础上提高就业质量。经济运行处于平稳增长期的，就业政策应以保持就业稳定增长、缓解结构性矛盾、提升就业质量为主要目标。经济运行处于较热增长期的，应以实现更高质量就业为首要目标，加大结构性调整力度，为市场主体发挥决定性作用创造环境，持续提升就业质量。

　　四是全面充实积极就业政策工具箱，推动政策创新，并通过综合施策，消减就业的结构性失衡，实现稳就业。重点是激发市场主体活力，在扩大有效需求中推动实现更充分高质量发展。大力改善人力资源供给，在教育培训改革和提升就业能力上重点突破，推进就业和经济走上高质量发展轨道。促进供求对接匹配，通过加快推进全方位就业服务体系建设，大力提升供求对接匹配功效，为劳动者就业创业提供全方位精准就业服务。

　　（作者单位：中国劳动和社会保障科学研究院）